为加快推进我县农村土地所有权、承包权、经营权分置（以下简称“三权分置”）有序实施，进一步激发农村发展活力，促进现代农业发展，实现农业增效、农民增收和农村稳定，根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见>的通知》（中办发〔2016〕67号）、《中共安徽省委办公厅 安徽省人民政府办公厅印发<关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见>的通知》（皖办发〔2017〕22号）、《中共铜陵市委办公室、铜陵市人民政府办公室关于印发<铜陵市完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见>》（铜办发〔2017〕37号）等文件精神，结合我县实际，制定本方案。

一、指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，牢固树立新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，培育新型农业经营主体，促进农业适度规模经营发展，进一步巩固和完善农村基本经营制度，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。

二、目标任务

落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用。力争到2020年基本完成相关的改革任务，形成层次分明、结构合理、平等保护的“三权分置”格局，建立规范高效的“三权”运行机制。

三、基本原则

（一）尊重农民意愿。坚持农民主体地位，维护农民合法权益，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，加强示范引导，不搞强迫命令、不搞一刀切。

（二）守住政策底线。坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，不能把农民土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。  

（三）坚持循序渐进。审慎稳妥推进改革，由点及面，不操之过急，逐步将实践经验上升为制度安排。

（四）坚持因地制宜。充分考虑资源优势和经济社会发展水平，在不违反国家法律法规的前提下，积极探索创新，选择适合当地实现“三权分置”具体路径和办法。

（五）坚持市场导向。充分发挥市场配置资源的决定性作用，推进土地要素优化配置，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率。更好发挥政府作用，强化指导，规范扶持，营造良好市场环境。

四、把握“三权分置”重要内涵

（一）落实土地集体所有权。农民集体是土地集体所有权的权利主体，对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能。农民集体有权依法发包集体土地；有权因自然灾害严重损毁等特殊情形依法调整承包地；有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。以家庭承包方式的集体土地采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需农村集体经济组织等发包方同意；采取出租（转包）或者其他方式流转经营权的，应报农村集体经济组织等发包方书面备案。集体土地被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。建立健全集体经济组织民主议事机制，切实保障集体经济组织成员的知情权、决策权、监督权，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。

（二）严格保护农户承包权。土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包农户有权占有、使用承包地，依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益；有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益，任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地；有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。承包土地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。

（三）加快放活土地经营权。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在完善“三权分置”办法过程中，要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使土地资源得到更有效合理的利用。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，经承包农户同意，可依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿；有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案。流转土地被征收的，地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属。承包农户流转出土地经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利。加强对土地经营权的保护，引导土地经营权流向种田能手和新型农业经营主体。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。

（四）逐步完善“三权”关系。农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和保障，不能虚置。农户享有土地承包权，是农村基本经营制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变，衔接好第二轮土地承包到期后再延长三十年。赋于经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。支持各地在实践中积极探索农民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农户和经营主体规范利用土地等具体方式，深入研究农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等问题。通过实践探索和理论创新，逐步完善“三权”关系，为实施“三权分置”提供有力支撑。

五、稳步推进“三权分置”有序实施

（一）夯实“三权分置”实施基础

1.加强集体土地所有权保护和监管。完善农村集体土地所有权确权登记发证工作，在集体土地所有权确权登记颁证工作基本完成的基础上，进一步完善相关政策和确权登记成果，将集体所有权确权到所有权主体的集体经济组织，并确保所有权证书发放到位。保障和落实农民集体所有权，村庄坑塘、路沟、窑厂及路旁、渠旁、沟旁等未承包到户的闲散地块，归集体所有；土地流转后，经营主体对坑塘、沟渠、田间道路、塘坝等进行整理，新增土地归集体所有。坚持和完善土地用途管制制度，加强日常执法巡查，坚决制止和查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，依法查处擅自或者变相将设施农用地用于其他经营的行为，禁止擅自将耕地“非农化”，切实保护好农民的集体土地权益。

2.巩固土地承包经营权确权登记颁证成果。建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度。完善县级土地承包经营权确权登记颁证数据库建设，逐步建成互联互通的土地承包经营权信息管理应用平台。建立健全确权登记信息共享和成果运用机制，积极推进确权登记成果在农业补贴、抵押担保、互换并地、“三变”改革和农业保险等方面的广泛应用，建立和完善农村产权查询系统，充分发挥土地承包经营权确权登记颁证的效能和作用。

（二）加强土地经营权流转规范管理

1.加强土地经营权流转管理服务。建立健全村有管理服务站点、乡镇有管理服务中心、县有管理服务机构的流转管理服务体系。加强流转合同管理，引导双方使用省级流转合同示范文本，进一步明确流转合同审查、登记、备案、建档工作。提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等方式对土地经营权予以确认。

2.加快农村产权交易市场建设。力争2018年底完成县乡两级农村产权交易市场建设工作，形成县乡两级联动的农村产权交易市场体系。健全市场运行规范和监督管理体制，提高服务水平，为流转双方提供信息发布、产权交易、法律咨询、权益评估、交易见证、抵押融资等服务。

3.发展土地股份合作经济。引导农民把土地经营权转化为股权，入股农业产业化龙头企业、农民合作社等，按照量化股份获取一定比例的分红收益。支持将农村“四荒”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）等资源经营权折股分配给本集体经济组织成员后，实行股份合作经营，或与工商资本对接合作组建股份合作制经济实体，促进农村资源有效开发利用。

4.加强工商资本租赁农地监管和风险防范。引导工商资本依法有序到农村发展适合企业化经营的现代种养业。工商资本租赁农地，不得改变土地的集体所有性质，不得改变土地的农业用途，不得损害农民土地承包权益，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。制定我县加强工商资本租赁农地监管和风险防范实施办法，各乡镇（含经开区，下同）要建立健全上限控制、分级备案、风险保障金、资格审查和项目审核等制度，加强规范和管理。

5.健全县乡农村经营管理体系。落实2016年中央1号文件提出的“健全县乡农村经营管理体系，加强对土地流转和规模经营的管理服务”要求，抓紧研究制定加强我县、乡镇农村经营管理机构的具体方案，充实农经人员力量。

（三）大力发展适度规模经营

1.科学合理选择规模经营形式。坚持因地制宜、因势利导，立足资源禀赋，适应经济社会发展水平，合理选择发展适度规模经营形式，加快放活土地经营权。在二三产业发达和农村人口转移较多的区域，顺应农民意愿，以经营权流转为主开展规模化经营；在农户有自主经营能力和意愿的区域，可引导农户加入农民合作社形成紧密合作型规模经营，也可引导农户开展土地股份合作、土地托管、代耕代种，发展服务型规模经营。鼓励引导农业产业化龙头企业发挥带动作用，汇集种养、加工、物流、销售等产业链各环节农业经营主体，延长产业链，提升规模经营效益。

2.推动新型农业经营主体融合发展。为家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业提供便捷高效的工商注册登记服务。支持新型经营主体相互融合，加快培育以龙头企业为核心、专业合作社为纽带、家庭农场为基础的现代农业产业化联合体，推动新型经营主体由交易联结走向优势互补、风险共担的主体融合。积极引导龙头企业采取订单、股份合作、利润返还、服务联结等形式，与农户建立紧密的利益联结机制，共享发展收益。鼓励新型农业经营主体开展“三品一标”认证并给予政策补贴。

3.强化资金项目支持。进一步扩大对新型经营主体的扶持资金规模，按照存量优化、增量倾斜的原则，增强对新型经营主体补贴补助的针对性和实效性。加大财政涉农资金整合力度，新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜，支持符合条件的新型农业经营主体单独申报涉农项目。充分发挥财政资金的杠杆作用，通过增信、担保和风险补偿等形式撬动更多金融资本投向新型农业经营主体。

4.加强基础设施建设。支持新型农业经营主体开展农业基础设施建设，改善农业生产条件。鼓励新型农业经营主体参与高标准农田建设和农村土地整治，建设节水灌溉设施。支持新型农业经营主体发展设施农业，设施农用地中生产设施和控制规模内的附属设施及配套设施用地按农用地管理。需按照建设用地管理的，在安排建设用地计划时，对新型农业经营主体建设农产品加工、仓储物流、产地批发市场等辅助设施用地予以倾斜，统筹保障其生产建设用地需求。

5.创新金融产品和服务。引导金融机构合理调配信贷资源，针对不同类型、不同经营规模新型农业经营主体的差异化资金需求，提供多样化的融资方案。加快农业信贷担保体系建设，扩大“劝耕贷”模式覆盖范围，破解新型农业经营主体融资难题。探索制定新型经营主体的信用评级办法，支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。落实各项税收优惠政策，优化纳税服务，简化办税程序。

（四）大力培育新型职业农民

建立健全新型职业农民教育培训、认定管理、政策扶持“三位一体”的培育制度。办好农业职业教育，完善农广校体系，定向培养新型职业农民。进一步实施新型职业农民培育工程，加大农村实用人才带头人、现代青年农场主、职业经理人和新型农业经营主体带头人培训力度，完成新型职业农民培训省民生工程任务，到“十三五”末，实现新型经营主体带头人轮训一遍。引导有志投身于现代农业发展的城乡青年、返乡农民工、大中专毕业生、退役军人等加入新型职业农民队伍，对其中建档立卡贫困人口要优先吸纳。建立健全新型职业农民扶持制度，支持引导新型职业农民大力发展乡村休闲旅游、农产品电子商务等新产业新业态，鼓励有条件的地方将新型职业农民纳入城镇职工社会保障体系。

六、切实加强工作保障

（一）强化组织领导。成立由县委主要负责人任第一组长、县政府主要负责人任组长，县委副书记、分管农业和财政副县长任副组长，县直有关部门主要负责人为成员的“三权分置”改革领导小组,下设办公室，办公室设在县农委。各有关部门要各司其职，密切配合，抓紧研究制定具体落实措施，构建“三权分置”的政策支持体系。各乡镇也要成立相应的领导机构和办事机构，具体负责组织实施，夯实工作责任，确保“三权分置”工作有序推进。

（二）加强部门协作。“三权分置”改革工作政策性强，涉及面广，县农业、财政、民政、发改、林业、国土、水利、国税、地税等相关部门要各司其职、密切配合、通力协作，形成合力，要确定专人负责本部门所承担的相关职能，集中人员力量，加强政策指导，做好业务培训，及时帮助基层解决改革中出现的问题，更好推动“三权分置”有序实施。

（三）加强培训指导。各乡镇和县直有关单位要围绕“三权分置”的实施，充分利用广播、电视、报刊、互联网等媒体，采取群众喜闻乐见的形式，做好文件宣传和政策解读工作，让广大农民群众、新型经营主体和农村基层干部了解“三权分置”重大意义和目标要求，了解“三权分置”重要内涵和实施措施。要把“三权分置”内容列入当前农村基层干部的培训重点，按照分级负责的原则，层层组织开展培训，统一思想认识，把握政策要求，努力提高执行政策的能力和水平。建立监督检查制度，每年要对“三权分置”的实施和落实情况进行专项检查。

（四）维护农村稳定。实施“三权分置”涉及多方权益，容易引发矛盾纠纷，必须高度重视，妥善调处化解。建立健全“乡村调解、县仲裁、司法保障”的纠纷调处机制，按照有编制人员、有规章制度、有固定场所、有必要设施、有工作经费“五有”标准，推动乡村调解和县级仲裁体系建设，积极有效开展调解仲裁工作，确保土地承包经营纠纷化解在基层，解决在当地，切实维护农村社会稳定。

附:枞阳县“三权分置”实施方案任务清单

枞阳县“三权分置”实施方案任务清单